A TUTELA DO MEIO AMBIENTE PELO MINISTÉRIO PÚBLICO

Nelson R. Bugalho
Advogado Ambiental
Promotor de Justiça do Meio Ambiente (1987-2023)
Vice-Presidente da CETESB (2011-2016)
Prefeito de Presidente Prudente (2017-2020)
Mestre em Direito Penal

1. INTRODUÇÃO

Michel Serres, um dos mais influentes filósofos franceses, em sua magnífica obra “O contrato natural” propõe a revisão do contrato social primitivo e defende a instauração de um novo pacto, reorientando o direito natural para o seu legítimo objeto: a natureza. Explica ele que ao contrato exclusivamente social devemos juntar o estabelecimento de um contrato natural de simbiose e de reciprocidade, onde a nossa relação com as coisas deixaria de ser de domínio e posse pela escuta admirativa, pela reciprocidade, pela contemplação e pelo respeito. Pontifica o filósofo que na relação estabelecida entre o homem e natureza, o primeiro se comporta como um parasita, que toma tudo e não dá nada, ao passo que o hospedeiro (a natureza) dá tudo e não toma nada. O direito de domínio e de propriedade se reduz ao parasitismo. “Ao contrário, o direito de simbiose se define por reciprocidade: o que a natureza dá ao homem é o que este deve restituir a ela, transformada em sujeito de direito”.

A proposição de que a natureza é também sujeito de direitos para muitos parece descabida, até mesmo absurda, mas não pode a ciência ignorar as transformações histórico-sociais iniciadas principalmente a partir da Revolução Francesa, em 1789. O pesquisador entrincheirado em suas certezas às vezes se esquece de que a ciência soma fato e direito, e que “a solidão rapidamente passa ao delírio e ao erro inventivos”.

A construção de uma nova ética, de reciprocidade e de respeito, a nortear as relações homem/natureza certamente estão na dependência de transformações culturais, arraigadas na memória do povo, no seu modo de criar, fazer e viver. Essa mudança de comportamento que foi estabelecida entre o homem e a natureza, tal qual ocorre entre o parasita e o hospedeiro, somente ocorrerá quando os homens se conscientizarem de que a sua própria sobrevivência está na dependência dele estar inserido num ambiente ecologicamente equilibrado. 

O vertiginoso aumento das atividades industriais foi provocado basicamente pelo acentuado crescimento demográfico e pela massificação do consumo. Isso tem provocado os mais variados efeitos no ambiente, tais como a contaminação do ar, das águas e do solo, o comprometimento das paisagens, a destruição da flora e da fauna, a ruína do patrimônio cultural constituído por bens de natureza material, o comprometimento da saúde e bem-estar do homem, além de criar condições adversas às atividades sociais e econômicas.

A poluição, especialmente a decorrente das atividades industriais, há muito tempo deixou de ser um problema respeitante a determinada comunidade, direta e mais rapidamente afetada, e passou a ser uma preocupação globalizada, até mesmo porque o fenômeno geralmente não respeita fronteiras, e suas conseqüências são sentidas em lugares distantes, em proporções nunca antes imaginadas, a exemplo do aquecimento global, fenômeno que vem sendo sentido em todos os cantos do planeta, tal qual o qualificativo designa. Em pronunciamento a esse respeito da Cúpula Mundial de Desenvolvimento Sustentável, o então Papa João Paulo II exortou a humanidade para que ela assuma suas responsabilidades ante Deus, no sentido de “salvaguardar a criação”, para que encontre um caminho eficaz para um desenvolvimento integral do ser humano, levando em conta sua dimensão econômica, social e ambiental. 

A preocupação desse influente líder religioso é, na verdade, um alerta para o imperativo do desenvolvimento, tal qual ele foi concebido e vem sendo praticado há pelo menos um século. A compatibilização do desenvolvimento sócio-econômico com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico deve ser o objetivo de todas as nações.

O desenvolvimento econômico sem respeito à capacidade de suporte dos ecossistemas e à base de constantes e graves ataques ao patrimônio ambiental sempre esteve amparado em justificativas não mais aceitáveis: a geração de empregos e de impostos. Poluição sempre foi sinônimo de progresso, de desenvolvimento. Só recentemente as pessoas têm despertado para o perigo concreto que a poluição representa para a sua saúde e bem-estar, não importando que para isso seja necessário sacrificar postos de trabalho ou diminuir a geração de impostos. Klaus Tiedemann, citando um julgado da Corte Suprema alemã a respeito de uma indústria que emanava gases e causava danos à saúde da população residente até 300 metros da fábrica, enfatizou que não há como justificar que se ponha em risco a saúde das pessoas a pretexto de se manter a produção e a conservação dos postos de trabalho, sob pena de a continuidade da atividade industrial e nociva à saúde constituir-se num abuso de direito.

A poluição deve constituir-se num fator limitador da atividade econômica, não importando que esta decisão implique no sacrifício de postos de trabalho, isso porque a integridade do patrimônio ambiental é interesse de natureza supraindividual, justificando-se inclusive a intervenção do Direito Penal para sua proteção, especialmente quando se verifica que o controle meramente administrativo não tem se revelado apto o suficiente para coibir os abusos hodiernamente tão presentes.

2. O PAPEL DO MINISTÉRIO PÚBLICO NA DEFESA DO AMBIENTE

A Carta Constitucional contempla um rol de direitos no art. 5^º, havidos como essenciais para a promoção do bem-estar social, econômico e cultural dos cidadãos. Não se trata, contudo, de um elenco numerus clausus. O seu § 2^º, ao prever que “os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados”, sinaliza que podem ser havidos também como direitos fundamentais outros previstos no texto constitucional, cuidando-se, pois, de uma norma constitucional aberta. Certamente não será qualquer direito que será elevado à categoria de direito fundamental, mas sim apenas aqueles que guardem alguma conexão com um daqueles expressamente previstos no citado art. 5^º. Dessa forma, quando o caput do art. 5^º assegura a inviolabilidade do direito à vida, certamente não está só proibindo a pena de morte, até mesmo porque há dispositivo expresso nesse sentido (CF, art. 5^º, XLVI, a). Pretendeu o constituinte assegurar um direito à vida com dignidade, conclusão esta orientada pelo princípio da dignidade da pessoa humana, declarado como um dos princípios fundamentais de um Estado Democrático de Direito, como é a República Federativa do Brasil (art. 1^º, III).

Neste contexto, e discorrendo sobre o objeto da tutela ambiental, avalia José Afonso da Silva que o objeto da tutela jurídica não é tanto o ambiente considerado em seus elementos componentes, posto que na verdade, “o que o direito visa proteger é a qualidade do meio ambiente em função da qualidade de vida. Pode-se dizer que há dois objetos de tutela, no caso: um imediato, que é a qualidade do meio ambiente, e outro mediato, que é a saúde, o bem-estar e a segurança da população, que se vê sintetizado na expressão qualidade de vida”.

Dessa forma, declarando a Constituição que todos têm direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, e, na seqüência, qualificando esse direito como essencial à sadia qualidade de vida (art. 225, caput), infere-se que o direito insculpido no artigo em referência é um desdobramento do direito à vida previsto no art. 5^º, caput, da Constituição Federal. Cuida-se, portanto, de um direito fundamental, cuja tutela não poderia jamais prescindir da atuação do Ministério Público.

Coube ao Ministério Público, na ordem constitucional em vigor, a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (CF, art. 127, caput), sendo uma de suas funções institucionais a promoção do inquérito civil e da ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (CF, art. 129, III).

Nesse contexto, cumpre ressaltar que o Ministério Público possui legitimidade para promover ação civil pública visando a à anulação de atos administrativos irregulares e lesivos a qualquer interesse difuso ou coletivo, sobretudo diante de postura comissiva ou omissiva do Estado na implementação dos direitos sociais, na prestação de serviços públicos essenciais, na execução de obras públicas de interesse social, no exercício do poder de polícia, enfim, na proteção de bens relevantes da sociedade. Soma-se a isso a titularidade exclusiva da ação penal pública para a responsabilização do funcionário público por crimes contra a Administração Pública.

A defesa do ambiente foi conferida constitucionalmente a toda coletividade e ao Poder Público (CF, art. 225, caput), mas especialmente ao Ministério Público. Apesar disso, o confronto que se estabelece entre aqueles que poluem e os que têm a missão institucional de promover a defesa do ambiente é desigual. O poluidor, que personifica o poder econômico, invariavelmente conjuga seus esforços com o poder político. Essa conjugação de forças sempre existiu e continuará existindo, e não fosse a Constituição atribuir ao Ministério Público o dever de defender o ambiente, certamente o comprometimento da integridade do patrimônio natural estaria num estágio muito mais avançado.

O Ministério Público, na defesa desse patrimônio comum da humanidade, deve ter postura intransigente. Intransigente no sentido de não admitir concessões que possam comprometer a integridade desse bem jurídico, posto que pertinente a toda coletividade. Não há óbice algum fazer o Parquet concessões, desde que atendidos critérios técnicos recomendáveis ao caso. De qualquer forma, em toda e qualquer concessão impõe-se a observância aos princípios que regem a Administração Pública (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência), e isso não implica abrir mão de uma eficiente defesa do ambiente. Na verdade, significa não permanecer alheio a um dos anseios mais urgentes da sociedade: a geração de empregos. Assim, se de um lado deve ser perseguida a preservação do patrimônio ambiental, de outro devemos conciliar esse objetivo com o desenvolvimento econômico, especialmente num país onde a pobreza é o seu maior flagelo. 

Preservação dos recursos naturais e desenvolvimento econômico não são objetivos inconciliáveis. Muitas vezes a adoção de mecanismos anti-poluentes no processo produtivo de uma empresa se revela um imperativo para que ela participe de um mundo cada vez mais globalizado e preocupado com a questão ambiental. Não se concebe mais a implantação de políticas públicas que estejam apenas voltadas para o desenvolvimento econômico e social à custa de acelerada e, muitas vezes, irreversível degradação dos recursos naturais, acarretando sensível perda da qualidade de vida e pondo em risco a própria sobrevivência do gênero humano. A exploração dos recursos naturais deve estar limitada à capacidade de suporte dos ecossistemas, e o comprometimento da qualidade ambiental deve constituir-se num fator limitativo desse modelo de desenvolvimento.

A constatação de um dano ambiental ou o perigo deste vir a se concretizar certamente é a razão imediata da adoção de medidas (administrativas e/ou judiciais) pelo Ministério Público. Em muitos casos, contudo, não é improvável que estejam presentes razões mais transcendentes, objetivando-se também questionar o modelo tecnológico e de crescimento econômico adotado. Um crescimento econômico – e não desenvolvimento – que não consegue gerar riquezas sem que, ao mesmo tempo, também gere pobreza e deterioração da qualidade ambiental, não é um modelo ideal. 

3. A TUTELA PREVENTIVA DO AMBIENTE PELO MINISTÉRIO PÚBLICO

Importante ressaltar que o bem jurídico ambiental é público porque está à disposição de todos os cidadãos, daí também a razão de ser bem de uso comum do povo, e porque corresponde a uma finalidade pública, em conseqüência do que sua tutela tem um caráter também público e pertence não só ao Estado, mas também à coletividade.

Em razão da magnitude do bem jurídico ambiente, imperiosa a adoção de medidas de precaução para prever, evitar ou minimizar as causas que possam comprometer a qualidade ambiental, especialmente quando existirem ameaças de danos sérios e irreversíveis. A adoção dessa postura é dever imposto não só àquele que explora recursos naturais, mas também aos órgãos ambientais responsáveis pelo licenciamento e fiscalização.

Esse cuidado que deve ser dispensado ao bem jurídico ambiente é imposto a todos por força de mandamento constitucional. Está implícito no art. 225 da CF o princípio da prevenção, sobretudo quando assinala: a) a necessidade de realização de estudo de impacto ambiental para a instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente; b) a publicidade que deve ser dada ao referido estudo, evidenciando a necessidade de participação popular (audiências públicas); c) o dever de controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; d) o dever de promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente; e) o dever de preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético.

O princípio da prevenção se desdobra ainda no princípio da precaução, embora nem sempre tal distinção seja feita. A esse respeito, pontifica Luis Roberto Gomes que:

“(…) a distinção é válida, na medida em que, embora realmente haja proximidade, nexo e relação de geral para específico, a diferença entre o princípio da prevenção e o da precaução é marcante. Com efeito, embora no precaver resida subjacente o prevenir, naquele reside um plus consistente na tomada de cautela em razão da inexistência de certeza científica absoluta sobre os efeitos que determinada atividade pode provocar no meio ambiente”. 

A esse respeito pontifica Annelise Monteiro Steigleder que o princípio da precaução recomenda ponderação e cautela diante de perigos ainda não conhecidos, mas prováveis, tudo indicando a necessidade de estudos científicos que investiguem a correta dimensão destes perigos, ao passo que o princípio da prevenção supões riscos já conhecidos e, por isso mesmo, impõe a adoção de medidas preventivas visando evitar a produção do dano ou a sua repetição.

Dessa forma, na prevenção procura-se evitar a realização de conduta sabidamente lesiva ao ambiente ou então são determinadas medidas mitigadoras do dano, conhecendo-se antecipadamente os efeitos danosos que fatalmente ocorrerão, sendo que na precaução procura-se evitar justamente a realização da conduta porque suas conseqüências não são bem conhecidas no presente. 

Quando falham as medidas de precaução, ou mesmo diante de sua completa inexistência, e isso não é incomum, certamente haverá violação à parcela do ordenamento jurídico responsável pela tutela do ambiente. A lesão ou exposição a perigo de lesão do patrimônio ambiental poderá acarretar sanções de três ordens: administrativa, civil e penal. Importa para a presente análise a responsabilidade civil ambiental, sobretudo o momento anterior à produção do dano, isto é, do mero risco. 

No Brasil, embora a Lei n. 9.605/98 tenha previsto a possibilidade da imposição de multas administrativas que variam de R$ 50,00 (cinqüenta reais) a R$ 50.000.000,00 (cinqüenta milhões de reais), invariavelmente são aplicadas multas irrisórias, insuficientes para reprimir e prevenir novos ataques ao ambiente. Multas de maior vulto e medidas mais drásticas (a exemplo da suspensão parcial ou total de atividades ou a interdição temporária de estabelecimento, obra ou atividade) nem sempre são aplicadas pelos órgãos ambientais que detém o poder de polícia.

As outras esferas de atuação do Direito Ambiental – civil e penal – acabam quase sempre ficando sob a responsabilidade do Ministério Público. Em se tratando de crimes contra o ambiente, porque o exercício da ação penal não se subordina a qualquer requisito e a sua titularidade foi conferida ao Ministério Público, certamente cabe a esta instituição a promoção da ação penal (pública), salvo a hipótese de ação penal privada subsidiária da pública, nos termos do que dispõe o art. 100, § 3^º, do Código Penal. Neste contexto, relevante considerar que embora o Direito Penal constitua-se num importante instrumento de defesa do ambiente, importa mais para o Ministério Público a obtenção da reparação do dano (que pode ser obtida na esfera criminal) do que a imposição de uma pena ao autor da agressão ambiental, salvo se o fato for de maior gravidade ou tratar-se de ação reiterada, a exigir uma pronta e eficaz resposta estatal.      

A adoção de uma providência judicial ou extrajudicial visando a implementação de medidas tendentes a impedir ou paralisar a atividade nociva, ou a reparação do dano ambiental, também é tarefa constitucionalmente atribuída ao Ministério Público (CF, art. 129, III). Ainda no âmbito da Constituição Federal, pode o próprio cidadão defender o meio ambiente através da ação popular constitucional (art. 5^º, LXXIII). Contudo, a defesa em juízo do patrimônio ambiental não foi conferida tão-só ao Ministério Público, mas também a outros co-legitimados (Lei n. 7.347/85, art. 5^º, e Lei n. 8.078/90, art. 82), que igualmente podem postular em juízo a defesa de interesses transindividuais. 

Embora a ação civil pública possa ser empregada de forma eficaz na prevenção e reparação de danos ambientais, importa para o presente trabalho o manejo do instrumento extrajudicial de tutela denominado inquérito civil, sob a responsabilidade do Ministério Público, que pode funcionar mais eficazmente como instrumento preventivo de defesa do ambiente. 

4. A TUTELA PREVENTIVA DO AMBIENTE REALIZADA NO ÃMBITO DO INQUÉRITO CIVIL

Constatado um dano ambiental, não importando a sua natureza, pode surgir a possibilidade de seu causador pretender reparar o dano, ou ainda, ajustar-se de modo a evitar a sua ocorrência ou a sua persistência. Essa possibilidade, muito comum nas questões ambientais, poderá ocorrer perante algum dos órgãos públicos legitimados à ação civil pública ou coletiva, especialmente o Ministério Público, no âmbito de procedimento investigatório de natureza civil. Referidos órgãos públicos são as pessoas jurídicas de direito público interno e seus órgãos, aí não se incluindo as entidades da administração indireta. Dessa forma, não podem celebrar o compromisso as sociedades de economia mista e as empresas públicas. Tal impossibilidade se estende também, obviamente, às fundações privadas e associações civis (Lei n. 7.347/85, art. 5^º, e Lei n. 8.078/90, art. 82).

Em se tratando de violação a bem jurídico ambiental (transindividual), a solução consensual é forma de se evitar a propositura de medida judicial tendente a reparar o dano, cessar ou impedir a atividade nociva. E é justamente no âmbito do inquérito civil ou de procedimento de natureza civil similar que a solução consensual poderá ser alcançada, através da formalização de termo de ajustamento de conduta.

O inquérito civil é, na verdade, medida preparatória da ação civil pública, na qual o órgão do Ministério Público tem uma liberdade maior de ação naquilo que se traduz no seu poder investigatório assegurado na Carta Constitucional (art. 129, III e VI). Através desse procedimento preparatório objetiva-se evitar demandas ociosas, com gastos de tempo e dinheiro. Indiscutível que o inquérito civil cumpre um papel de prevenção e até mesmo de intimidação sobre o potencial causador de dano a interesse transindividual, de forma a desistir da atividade ou ajustar-se à legislação pertinente.

Finalizado o inquérito civil, pode o Ministério Público, dependendo das informações obtidas durante a investigação e indispensáveis para a formação de sua convicção, promover o competente arquivamento do inquérito civil, ajuizar ação civil pública, formalizar a realização de termo de ajustamento de conduta ou, ainda, expedir recomendação. 

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Temos que deixar de lado nossas diferenças a fim de salvar a Criação. A defesa da Natureza viva é um valor universal. Ela não provém de nenhum dogma religioso ou ideológico, tampouco promove tais dogmas. Não; ela serve, sem discriminação, aos interesses de toda a humanidade.

A Natureza viva está enfrentando uma grave crise. Os cientistas estimam que, se a conversão dos habitats naturais e outras atividades humanas destrutivas prosseguirem no ritmo atual, metade das espécies de plantas e animais na Terra pode desaparecer, ou, pelo menos, estará fadada à extinção precoce até o final deste século. Nada menos do que um quarto das espécies chegará a esse nível durante o próximo meio século, só como resultado das mudanças climáticas. A taxa atual de extinção, calculada pelas estimativas mais conservadoras, é cerca de cem vezes maior do que a que predominava antes de o ser humano aparecer na Terra, e deverá ser pelo menos mil vezes maior nas próximas décadas. Se a extinção continuar nesse compasso, o custo para a humanidade, em termos de riqueza, segurança ambiental e qualidade de vida, será catastrófico. 

A religião e a ciência sãs as duas forças mais poderosas do mundo. Se existe algum preceito moral compartilhado pelos crentes de todas as religiões, é que devemos, a nós mesmos e às futuras gerações, um ambiente belo, rico e saudável.

Muitas pessoas parecem contentar-se em viver inteiramente dentro de ecossistemas sintéticos.

Como fazemos parte da Criação, o destino da Criação é o destino da humanidade.

1.  SERRES, Michel. O contrato natural. Trad. Beatriz Sidoux. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1991, p. 50-51.
2. Ob. cit., p. 31.
3. El concepto de derecho economico, de derecho penal economico y de delito economico, in Cuadernos de Política Criminal. Madrid: Edersa, 1986, p.69.
4. Direito ambiental constitucional, 2^a ed. São Paulo: Malheiros, p. 54.
5. BENJAMIN, Antonio H. Vasconceslos (coord.). Dano ambiental, prevenção, reparação e repressão. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993, p. 74-75.
6.  O Ministério Público e o controle da omissão administrativa: o conceito da omissão Estatal no direito ambiental. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2003, p. 189.
7.  Responsabilidade civil ambiental: as dimensões do dano ambiental no Direito brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004, p. 188-189.
8. Ver a respeito NOGUEIRA DA CRUZ, Ana Paula Fernandes. O Ministério Público e a tutela preventiva dos interesses metaindividuais: o papel do inquérito civil, in Revista de Direito Ambiental, n. 30. Coordenador: Antônio Herman Benjamin e Édis Milaré. São Paulo: RT, 2003, p. 198-213.